灵璧县国土资源局虞姬乡土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案

前 言

为贯彻落实党中央、国务院对土地管理的新要求，推进新型城镇化，加快生态文明建设，完善空间规划体系，维护现行规划的严肃性和可操作性，根据《国土资源部关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）和《安徽省国土资源厅关于抓紧做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（皖国土资函〔2016〕125号）等文件有关要求，编制《虞姬乡土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》。

《虞姬乡土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）于2012年3月经宿州市人民政府批准后实施。《规划》实施以来，对加强土地宏观管理和实施土地用途管制，严格保护耕地特别是基本农田，保障重点建设项目和生态环境用地，促进土地资源集约利用和经济社会协调发展，发挥了重要作用，取得了一定成效。

随着虞姬乡经济社会的快速发展，规划用地布局无法满足建设需求，使《规划》在实施中遇到了许多新情况、新形势。为适应虞姬乡经济社会发展新常态下的新战略和加大生态文明建设力度的新需求，本次规划调整完善依据现行规划实施评估和第二次全国土地调查成果，遵循“总体稳定、优化布局、保护优先、节约集约”的基本原则，调整生产、生活、生态空间管制界线，落实耕地和基本农田保护新任务，推进建设用地节约集约利用，为虞姬乡“十三五”发展提供土地要素保障。 

第一章  自然与经济社会情况

第一节 镇域概况

虞姬乡位于灵璧县东部，是灵璧县东部片区中心。S303穿境而过，东接泗县，西滨灵璧县城，北靠冯庙镇，南临向阳乡。全乡总人口45036人，城镇化率1.64%。

第二节 土地利用现状

一、土地利用现状

据统计至2014年末，虞姬乡土地总面积9080.53公顷，其中农用地面积6799.54公顷、建设用地面积1753.31公顷、其他土地面积527.68公顷，分别占全乡土地总面积的74.88%、19.31%、5.81%。农用地所占比重最大，以耕地为主；建设用地中城乡建设用地比重偏大；其他土地面积最小，现状土地利用率较高（详见表1-1）。

1、农用地

全乡农用地面积6799.54公顷，占土地总面积的74.88%。其中耕地面积5719.18公顷，占土地总面积的62.98%；园地面积1.01公顷，占土地总面积的0.01%；林地面积345.63公顷，占土地总面积的3.81%；其他农用地面积733.72公顷，占土地总面积的8.08%。

2、建设用地

全乡建设用地面积1753.31公顷，占土地总面积的19.31%。其中城乡建设用地面积1266.34公顷，占土地总面积的13.95%，包括城镇工矿用地149.29公顷，农村居民点用地1117.05公顷；交通水利及其他建设用地面486.97公顷，占土地总面积的5.36%。

3、其他土地

全乡其他土地面积527.68公顷，占土地总面积的5.81%，其中水域面积349.90公顷，占土地总面积的3.85%；自然保留地面积177.78公顷，占土地总面积的1.96%。

表1-1 虞姬乡2014年土地利用现状结构表

单位：公顷，%

二、土地利用特点

交通用地比例较高，基础设施条件好。虞姬乡交通运输用地占建设用地总面积的26.95%，远高于全县平均水平的16.30%，宿淮铁路、泗许高速公路及多条省道、县道穿境而过，交通十分发达。

土地利用存在较大的地域差异。由于西南部的刘尧村、西集村位于灵璧县经济开发区，未来以工业建设为主，辖区中南部和北部是虞姬乡基本农田的主要分布区域，以农业生产为主，中部则有龙车山、王山，加之林地面积较大，绿化较好，是居民生活较为集中的区域。

三、土地利用存在问题

土地后备资源不足，非农业用地逐年加大。虞姬乡未开发利用的其他土地中，无法开发利用的水域占到66.31%，开发潜力越来越小；有部分土地位于灵璧县经济开发区，是灵璧县主要的工业集聚区，各项建设将占用大量的土地尤其是耕地。未来虞姬乡耕地及基本农田保护形势将愈发艰巨。

农村居民点数量多，分布广，占地面积大。全乡人均农村居民点用地高达257.24平方米，集约程度非常低，且呈零星分布，无较为集中的村庄，农村建设用地利用效低下。

 第二章  规划实施情况

第一节 现行规划主要控制指标

一、规划批复指标

农用地保护目标。规划至2020年，全乡耕地保有量5614.13公顷，土地整治补充耕地40.18公顷，基本农田保护面积4513.28公顷。

建设用地目标。规划至2020年，全乡建设用地总规模控制在1681.86公顷以内，城乡建设用地规模控制在1419.89公顷以内，城镇工矿用地规模控制在63.07公顷以内。全乡新增建设用地规模控制在155.38公顷以内，新增建设占用农用地规模控制在142.69公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在112.42公顷以内。

二、土地利用布局优化调整目标

严格保护耕地和基本农田。虞姬乡耕地和基本农田主要分布在陈埝村、范桥村、凌巷村和万田村等地。

优化配置建设用地。严控建设用地总量、用好建设用地增量、盘活建设用地存量，不断提高土地节约集约利用水平。合理安排各类建设用地增量指标，确保实现城镇空间集聚发展，生态空间开敞布局。

优先保障基础设施建设用地。落实县级规划提出的交通、水利、能源、环保等基础设施项目的选线或走向，结合区域内村镇居民点及产业分布、农业生产方式，合理安排农村基础设施用地。

土地生态建设和环境保护。充分发挥农用地生产、生态、景观和间隔的综合功能；发挥现有水利工程的灌溉潜力，加快工程续建配套，有效保障农业生产、生活供水；发展无公害绿色产品、节假日乡村休闲旅游项目，改善生态环境，实现全乡经济社会可持续发展。

第二节 规划实施情况

一、耕地保护情况

《规划》确定虞姬乡耕地保有量目标2020年为5614.13公顷，2014年末全乡耕地实有面积5719.18公顷，实现规划保护目标。

二、基本农田保护情况

《规划》确定的虞姬乡基本农田保护目标为4513.28公顷，规划实施期间，通过土地执法监察以及基本农田动态巡查、信访举报、定期报告等制度，使虞姬乡基本农田得到较好地保护，至2014年末实有基本农田保护面积为4558.88公顷。

规划实施期间，积极推进高标准基本农田示范区、粮食功能区建设，通过加大开发整理项目的资金投入，改良新增耕地土壤条件，提高了农业综合生产能力。

三、建设用地总量指标管控情况

《规划》确定虞姬乡建设用地总规模控制在1681.86公顷以内，城乡建设用地规模控制在1419.89公顷以内，城镇工矿用地规模控制在63.07公顷以内。至2014年建设用地总规模达到1753.31公顷，城乡建设用地规模1266.34公顷，城镇工矿用地规模149.29公顷，其中城镇工矿用地规模突破控制目标。究其原因：一是虞姬乡规划期间完善基础设施配套，新建泗许高速、宿淮铁路等交通运输用地，新增城镇用地，与城镇相连的农村居民点逐步并入城镇，居住用地集中连片，优化了建设用地布局。二是规划期间较好的实施了城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，变更调查数据未能及时变更为农用地。

四、建设用地增量指标管控情况

《规划》确定虞姬乡新增建设用地规模控制在155.38公顷以内，新增建设占用农用地规模控制在142.69公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在112.42公顷以内。据统计至2014年末全乡新增建设占用耕地规模为97.84公顷，增长速度过快。

五、土地利用布局逐步得到优化

基本农田保护格局基本稳定，主要河流流域和交通干线两侧的优质耕地以及城镇村周边的优质耕地大都已纳入基本农田保护区。

城镇建设严控建设用地总量、用好建设用地增量、盘活建设用地存量，合理安排各类建设用地增量指标，从而确保实现城镇空间集聚发展，生态空间开敞布局。

第三章  指导思想与原则

第一节 指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求和《虞姬乡土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》确定的目标任务，进一步强化耕地保护和节约集约用地，保障经济持续健康发展和社会和谐稳定。

第二节 调整原则

一、总体稳定、局部微调

坚持《规划》确定的各类用地总体安排基本稳定，继续发挥土地利用总体规划的宏观调控和控制引导作用。局部调整完善规划，贯彻落实党中央、国务院的新要求，合理调整规划指标，优化用地布局，科学划定“三线”，以适应经济社会发展以及国土资源形势的需要。

二、应保尽保、量质并重

守住耕地数量，保证耕地质量不下降，对二次调查查明的耕地，除根据相关规划需要占用的耕地以外，均予以保护；优质耕地除实施国家、省、市重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

三、节约集约、优化结构

按照坚定不移地推进节约集约用地的总要求，适当调整建设用地规模，统筹安排生产、生活和生态用地，优化区域、城乡用地结构和布局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。

四、统筹兼顾、突出重点

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地、基本农田和建设用地等规划指标调整，着重优化土地利用结构和布局，进一步强化耕地保护和节约集约用地，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

五、加强协调、充分衔接

坚持统一部署、统一要求，严格落实上级下达的规划指标，同时做好经济社会发展规划、城乡规划、环境保护规划、基础设施建设规划、产业发展规划等相关规划与土地利用总体规划的协调衔接。

第四章  土地利用结构和布局调整

第一节 规划主要调控指标调整情况

结合虞姬乡的经济社会发展情况，对虞姬乡现行规划主要指标进行了调整。

一、总量指标

1、耕地保有量

规划至2020年，全乡耕地保有量由5614.13公顷调整为5540.00公顷，减少74.13公顷。

2、基本农田保护面积

规划至2020年，全乡基本农田面积由4513.28公顷调整为4570.00公顷，增加56.72公顷。

3、建设用地规模

规划至2020年，全乡建设用地总规模由1681.86公顷调整为2077.00公顷，增加395.14公顷；城乡建设用地规模由1419.89公顷调整为1560.00公顷，增加140.11公顷；城镇工矿用地规模由63.07公顷调整为220.00公顷，增加156.93公顷。

4、其他用地指标

规划至2020年，全乡园地面积由135.97公顷调整为0.00公顷，减少135.97公顷；林地面积由187.03公顷调整为295.00公顷，增加107.97公顷。

二、增量指标

1、新增建设用地规模

规划至2020年，全乡新增建设用地总量由155.38公顷调整为267.00公顷，增加111.62公顷；新增建设占用农用地规模由142.69公顷调整为254.00公顷，增加111.31公顷；新增建设占用耕地规模由112.42公顷调整为219.00公顷，增加106.58公顷。

2、土地整治补充耕地规模

土地整治补充耕地量由40.18公顷调整为64.00公顷，增加23.82公顷。

第二节 农用地布局优化调整

一、耕地利用布局调整情况

科学调整耕地布局。在现有耕地布局的基础上，坚持“大稳定、小调整”，有利于耕地保护、有利于协调建设用地布局的原则进行布局调整。依据基本农田划定的有关规定和标准，将开发区、S303两侧等重点发展区域的耕地调出。

明确耕地保护目标。严格保护耕地，发挥耕地的粮食安全、经济安全、生态安全和社会安全保障功能，规划期内全乡耕地保有量不得低于5540.00公顷。

严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。

加大补充耕地力度。加强对土地整治补充耕地的管理，确保补充耕地质量和数量，规划期内全乡土地整治补充耕地不少于64.00公顷。

加强耕地质量建设。建设高产稳产农田，全面提高耕地质量，确保全乡有限耕地资源的可持续利用。大力推广测土培肥技术、增施有机肥、扩大绿肥种植，改善农田生态环境。加大复垦土地地力建设评价，提高土地农业综合生产能力。

二、基本农田布局调整情况

科学划定基本农田。依据基本农田划定的有关规定和标准，将重点项目、重点区域占用的基本农田及凌巷村、万田村质量低下的基本农田调出，将已验收的新增耕地调入，促进形成以集中连片耕地、高产稳产优质良田为主体的基本农田布局，调整划定基本农田保护区面积4809.75公顷，落实基本农田保护任务4570.00公顷。

加强基本农田建设。加大基本农田保护和力度，建立基本农田建设集中投入机制。大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。通过加大公共财政对基本农田保护区建设的扶持力度，进一步提升基本农田地力等级和生产能力。

严格落实基本农田保护制度。进一步落实基本农田保护各项法规制度。占用基本农田必须经过依法审批，禁止改变基本农田性质发展林果业和挖塘养鱼，禁止对基本农田耕作层造成永久性破坏的临时工程用地和其他各种活动。层层签订基本农田保护目标责任书，将保护面积分解到各村，落实到每个地块。规划期间，确保基本农田数量不减少、用途不改变、质量不降低。

三、其他农用地布局情况

充分利用气候和土壤等自然条件，种植适宜的品种；坚持优先保护、积极发展的原则，着力提高现有林地的管护水平，加强低效林地的改造，提高林地生产力；优化林业产业结构，改善林地质量，提高林地的整体防护功能；加快建设城郊苗木花卉基地和林木良种基地，扶持壮大林木花卉业。

第三节 建设用地布局优化调整

一、合理配置城镇工矿用地

规划期间应严控建设用地总量、用好建设用地增量、盘活建设用地存量，统筹规划布局，加快城镇建设，大力实施棚户区改造和危旧房改造。完善基础设施，加强路网、管网、电网建设，全面提升小城镇配套功能和承载能力，科学规划、合理布局、突出特色、完善配套，建设精致文明虞姬。

至2020年，镇区建设用地规模不超过220.00公顷，根据虞姬乡实际情况分析，完善周边配套设施建设，逐步形成规模用地，创造良好的投资环境和合理的建设用地布局。

二、严格控制农村居民点用地

按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，坚持整体规划，落实统筹城乡发展战略，加强中心村建设，促进农村居民点集中布局。同时，通过农村居民点综合整治置换建设用地指标，为新农村建设提供用地保障。

三、科学保障基础设施建设用地

落实县级规划提出的交通、水利、能源、环保等基础设施项目的选线或走向，结合区域内村镇居民点及产业分布、农业生产方式，合理安排农村基础设施用地。

第四节 规划重点建设项目调整情况

结合虞姬乡城镇规划和“十三五”规划，落实14个重点建设项目，其中4个交通运输项目，S233凌岗村至向阳乡段改建工程、S233皖苏界至凌岗村段改建工程、PPP城东路网项目和新汴河航道灵璧船闸工程；3个水利项目，新汴河治理工程、淮洪新河洼地水系治理工程及灵璧县城区水环境治理工程PPP建设项目；3个民生项目，乡镇自来水厂建设项目、乡镇文明公厕建设项目、乡镇污水处理厂建设项目；2个其他项目，灵璧县虞姬文化园二期及灵璧县城市公园PPP建设项目。

第五节 其他用地布局调整优化情况

一、允许建设区

根据虞姬乡城乡建设用地布局和规划期内重点建设区分布，按照相关要求，现状和规划的城乡建设用地布局区域为允许建设用地区。允许建设区面积为1719.28公顷，占全乡土地总面积的18.93%。

二、有条件建设区

根据虞姬乡规划期内重点建设区分布，按照相关要求，考虑到建设用地指标限制，为充分预留建设用地空间，划定有条件建设区为472.51公顷，占全乡土地总面积的5.20%，主要分布在S303两侧、拟建S223西侧区域。

三、限制建设区

将允许建设区、有条件建设区和禁止建设区之外的土地全部划入限制建设区，限制建设区面积为6888.75公顷，占全乡土地总面积的75.86%。

第五章  “三线”划定情况

第一节 永久基本农田保护红线划定情况

一、划定原则

统筹兼顾原则。既要保证高质量耕地划入永久基本农田，又要充分考虑地方经济社会发展需求，在规划划定时要综合考虑、留有余地。

质量保证原则。与建设用地布局相联系，确保划定的永久基本农田数量充足、土壤肥沃、地力上等、设施配套完善、生态环境良好。

科学协调原则。以第二次土地调查、农用地分等定级等成果为基础，并与城市规划、村镇规划、生态建设规划等相协调。

实事求是原则。实行政府主导，部门协作。充分征求民意，并实行严格的考核验收制度，防止盲目追求保护指标和以次充好。 

二、优化基本农田布局

遵循以布局调整促进质量提升原则，实施“大稳定、小调整”，构建基本农田保护新格局，引导基本农田向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高，以及城镇周边和交通干线沿线的优质耕地集中区域布局，实现永久基本农田“面积不减少、质量有提高、布局渐优化”。划入的基本农田主要是位于建设用地扩展边界外的高等别现状耕地、公路等交通沿线、城镇村周边集中连片的未列入基本农田的优质耕地，以及粮食生产功能区范围内未列入基本农田的优质耕地；调出的基本农田主要是建设用地扩展边界内的耕地，低质量等别、田面坡度大于25度、生态环境脆弱地区的耕地，因损毁和污染严重难以恢复、不宜农作的耕地，以及零星破碎、区位偏僻、不宜管理的耕地。基本农田调整后，质量有所提升，布局得到优化。调整后，虞姬乡调出基本农田254.90公顷，调入基本农田268.43公顷，共划定基本农田保护面积4572.41公顷，基本农田保护区面积4809.75公顷，涉及图斑1270个。

第二节 生态保护红线划定情况

虞姬乡境内没有自然保护核心区、列入省级以上保护名录野生动植物自然栖息地、水源地一级保护区、行洪区、地质灾害高危险区、自然文化遗产和全国重点文物保护单位核心区、地质公园核心区、森林公园生态保育区、重要湿地等，因此不划定禁止建设区和生态保护红线。

第三节 城市开发边界划定情况

以资源环境承载力评价为基础，按照现有布局基本稳定、局部微调的原则，综合考虑城市的自然条件、环境特征、发展历史及区域的总体协调，结合城市发展目标、充分衔接相关规划范围界线、避让基本农田和生态保护红线，划定中心城区开发边界。

以灵璧县土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，在与其城市总体规划充分协调，并避让基本农田和重点生态保护区域、蓄滞洪区、地质灾害区后，沿S224、G343、规划黄河路、闫河、县界等具有明显隔离作用的标志物或行政界线为范围界限划定城市开发边界，面积为7639.72公顷。其中，杨疃镇涉及部分允许建设区面积为1446.67公顷，有条件建设区面积为470.15公顷，即总面积为1916.82公顷。

区域内土地以城镇建设为主导用途，通过优化内部功能分区，构建合理、有序的生产、生活空间；区内土地利用应做好与城乡规划的衔接，同时做好资源环境承载能力分析和建设用地适宜性评价；区内需加强用地存量挖潜，有效引导落后产业退出，挖掘低效用地的再开发潜力，提高用地效率。

第六章  规划实施可行性分析

第一节 规划调整完善对规划目标影响分析

本次规划调整完善以《规划》为基础，严格落实上级规划下达的各项控制指标，《规划》调整后用地布局更加优化，能够保证当前土地利用总体规划确定目标的实现，达到合理利用土地资源的目的。

第二节 规划调整完善对土地利用布局变化影响分析

规划调整完善主要在确保规划用地布局基本稳定的基础上，统筹城乡发展，与相关规划充分衔接，因地制宜的对耕地、基本农田和建设用地布局进行优化调整，加强了土地利用总体规划与其他规划的协调和衔接，把建设用地放在最需要、最合适建设的地区，可以使土地利用布局向集约化、规范化、有序化方向发展，从而优化了土地利用布局。

第三节 规划调整完善环境影响分析

规划对虞姬乡的土地空间格局、各类用地的规模都有严格的界定和限制，充分明确了未来区域土地利用方式和方向，将引起周边环境较大程度的改变。建设用地均不涉及地质灾害危险性易发区域，不压覆矿产资源，不占用土地整治项目区，不涉及已建或在建的高标准基本农田范围，但针对新增城乡建设和重大基础设施项目建设有可能产生的负面影响，要做好应对措施，尽可能减少其负面影响；农用地布局方面严格划定基本农田保护区，强化耕地数量和质量的双保护，进一步改善土地生态环境。

第四节 规划调整完善对经济发展影响分析

规划调整完善方案严格遵循了集中布局、集聚建设的原则，通过建设用地区的布局调整，将原先零散分布的规划建设用地调整到重点发展区域，使全乡用地指标可以得到更有效利用，同时促进耕地集中连片。通过规划调整，不仅可以优化土地利用结构和布局，而且能够实现土地资源与产业布局的优化配置。

第七章  规划实施保障措施

第一节 行政措施

一、严格规划实施

牢固树立规划执行观念，全乡各类土地利用活动必须符合土地利用总体规划的要求；对违反规划行为和相关责任人员，按照有关规定依法追责，切实维护规划的权威性。

二、做好规划衔接

各部门、各行业编制的城镇、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相互衔接，必须符合保护耕地和节约集约用地要求，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。

三、落实耕地保护和节约集约用地责任

按照《规划》确定的目标和任务，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核体系，将耕地和基本农田保护、补充耕地、新增建设用地作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

第二节 经济措施

一、严格执行项目准入制度

严格执行省政府关于集约用地的项目准入制度，严格项目规划管理，引导产业及重大项目集中布局。加大对开发园区等土地资源清理整合力度，盘活存量土地。鼓励企业建设多层厂房，提高土地利用率。

二、加大土地整治资金支持力度

充分运用市场手段，积极拓宽资金渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地，重点支持土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、高标准农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

第三节 技术措施

一、推进规划信息化建设

建立国土资源“一张图”和综合监管平台，做好信息系统衔接，提高土地规划信息化服务水平。研究利用遥感影像、地理信息、全球定位等3S技术与移动互联网、云计算、大数据等现代信息技术相融合。

二、推广土地整治新技术

吸收引进和大力推广先进实用土地整治新技术，加强工程建设与农机农艺技术的集成和应用，推动科技创新与成果转化，提升土地整治项目建设管理的技术水平。

三、加强人员培训

整合培训资源，加大对与土地规划技术和管理人员的培训力度，提高业务能力、技术水平和综合素质，为规划实施提供智力支持。

第四节 社会措施

一、积极引导公众参与

深入宣传土地规划相关政策，增进群众对土地规划工作的理解和支持；动员、引导公众积极参与土地整治，充分发挥广大群众的创新能力，创建土地规划的民主形式，为规划实施营造良好的社会氛围。

二、加强舆论宣传

利用互联网、报纸、广播电视、宣传栏等各种媒体和多种方式，深入宣传规划主要内容和政策，积极营造良好的舆论氛围，提高公众对规划实施的认知程度，增强民众对规划实施的支持和参与力度。

附 表

表1  虞姬乡主要控制指标调整表

单位：公顷

表2  虞姬乡土地利用结构调整表

单位：公顷，%

表3  虞姬乡建设用地管制分区变化情况表

单位：公顷，%

表4  虞姬乡耕地面积规划平衡表

单位：公顷

表5  虞姬乡“三线”划定面积统计表

单位：公顷