【专家解读】技术赋能视角下公务出行精准治理有效路径研究

大数据时代的公务出行治理场景

当前正迎来以物联网、大数据、人工智能为核心的第四次工业革命。公务出行治理需要依托一定的时代背景，在多源、异构、海量数据为特征的大数据时代，以互联网、物联网、大数据以及人工智能为基础的新兴信息技术不断发展，逐步形成了空间重构与虚实同体、主体协同与智能精准的生产生活方式。物联网、云计算、大数据等新兴信息技术驱动的“技术赋能”，成为影响公务出行治理效能的关键。当前，社会逐步显现碎片化、去中心化以及非结构化特征。以开放、协同自适应为特征的新一轮技术变革，促进公务出行治理场景变革，要求公务用车管理从“粗放型保障”向“精细化管理”转变。机关事务治理体系和治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化中不可或缺的重要组成部分，也是政府改革创新发展的必然要求。公务用车管理是机关事务领域推进现代治理基础最好、条件最成熟的方面，理应走在前列。

技术赋能视角下公务出行精准治理框架

公务出行精准治理，是大数据时代国家治理体系和治理能力现代化在公务出行领域的扩展。通过“技术赋能”，融合大数据技术与公务出行治理，解构公务出行治理体系，为公务出行治理实现精细化目标提供路径支持。

公务出行精准治理战略转型。精准治理以技术治理为核心，从而通过协同提升治理的精细化程度。技术治理除了技术之外，还包括产生背景、运作流程、公务出行相关关系变化等一系列问题。以公务出行治理为内容之一的公共治理逻辑，将数据多维度、多向度迁入公共治理静态体系、动态过程与价值判断，致力于通过数据价值实现治理的多元、高效开放与共享等。精准治理是依托于大数据等新兴信息技术而对传统治理模式的批判与革命。公务出行治理过程需要技术的支持，即大数据分析、协同治理为公务出行精准治理提供了可能性。近年来，四川省通过建立省市县互联互通公务用车管理平台，有效推进公务出行精准治理实践。

公务出行精准治理的内在机理分析。大数据驱动公共治理遵循“技术赋能—社会互动—治理重构”的逻辑路径，公务出行精准治理是在技术赋能基础之上，通过技术与公务出行治理相融合，嵌入公务出行治理的制度体系，推动治理由“人工化”向“智慧化”，从“粗放式”向“精准式”转变。

图 1 技术赋能视角下公务出行精准治理逻辑重构示意图

实证阐释：来自四川省公务用车平台的实践数据

基于公务用车平台“一张网”背后的公务出行精准治理，是公务出行治理的重点，更是未来期待建设的关键。

——四川省公务用车信息互联互通“一张网”。四川省公务用车管理平台于 2018年4月启动建设，2019年5月建成并投入使用。截止目前，平台已纳入管理车辆共57426辆，累计派遣车辆500余万次。公车平台的应用，有效提升了便捷派车、高效用车、透明管车的管理水平。

技术嵌入引发的四川省公务用车管理平台制度变革。技术嵌入是技术强制力转化为制度创新强制力的过程，是技术“嵌入点”与组织要素之间的融合。技术嵌入是个逐渐的过程，主要经过技术应用改变流程、行为规则等结构化条件，技术应用与组织制度的相互作用，以及技术应用所引发的组织制度再生产三个阶段。

技术应用改变了结构化条件。技术应用重塑组织对流程重要性的认识以及顺序的排列，影响不同节点间的关系结构。通过重新梳理公务用车管理流程、使用行为以及基于此的组织关系，从购置审批、调度派遣、使用管理、资产处置、监督问题等多环节进行重新思考与定义。

技术应用与公车出行管理制度的互动。公务出行精准治理需要重新思考并解决公务车辆划分标准、车辆编制管理、经费预算管理、资产管理等问题。

技术应用引发制度再生产。随着技术应用与制度变革相互作用的不断深化，人的主观能动性逐步发挥越来越重要的地位,甚至主动要求行动者根据组织发展目标与外部环境,厘清技术应用逻辑与制度逻辑的冲突,主动进行制度变革与创新, 并通过技术应用促进组织目标的实现。

——四川省机关事务管理局关于公务用车平台的管理创新。构建科学管理体系。纵向上，省市县建立公务用车管理机构，形成上下贯通的指导机制；横向上，建立机关事务部门和财政部门分车型管理，审计、纪检监察、公安等部门协同配合的格局。各级不同程度地构建了“四统

一、四定点”模式，即：统一编制、统一标准、统一购置经费、统一采购配备管理，定点维修、定点加油、定点保险、定点租赁。

建立健全制度标准。制定出台《四川省公务用车平台建设规范》等六个省级地方标准和《省直机关公务用车编制管理规范》等 10 项内部管理制度，修订完成《四川省省直机关实物保障用车管理办法》《四川省省直机关公务出行保障办法》等原有制度规定，完善公务用车管理标准化体系。

完善平台功能模块。聚焦用户体验，持续优化完善平台功能。平台现有“实时监控”“基础信息”“文件收发”“调度派遣”“跨部门调度（A/B/C）”“租车管理”“维护保养”“车辆运维”“预警报警”“费用管理”“定点机构”“大数据分析”12 个功能模块，涵盖公务用车管理全生命周期。

加强平台推广应用。截止目前，全省 21 个市（州）除四川藏区（包括甘孜州、阿坝州和凉山州木里县）因暂缓车改未建公务用车平台外，其他 19个市（州）已接入平台，实现省市县公车信息互联互通。

——公务用车平台的主要优势。公车底数更清楚。通过分级分类管理，全省党政机关公务用车车辆类型、购买时间、车辆排量、行驶里程等基础信息全部纳入平台，利用各类统计报表，可实现多维度快速查看车属单位、车辆类型、配备时间、行驶里程等信息，及时掌握公务用车的购置、调配、报废等变化情况，以及实时运行管理情况。

公车使用更便捷。通过系统 PC 终端和 APP 手机终端，实现公车申请、审批、派遣和回场掌上办理。通过公车平台的“一张图”，可准确掌握可派、已派、维修和停用车辆，能快速、准确、统筹车辆派遣。派车后系统“一键链接”向驾驶员、用车人分发用车分发短信通知，快速搭建用车人与驾驶员之间的联系，用车申请时间从30分钟缩短到30秒。

公车运行更透明。时间、事由、轨迹、里程等用车信息可回溯，出私车的少了，违规用车的少了，乱停乱放的少了。自动采集的行车里程、运行轨迹、油料消耗、维修信息，有了详细数据和比对参数，杜绝了跑冒滴漏现象，降低了公车运行费，增强了规范用车的自觉性。

公车监督更精准。通过车载定位终端，实现公务用车实时定位和轨迹回放，运用节假日非法移位、电子围栏等平台技术手段，促进了公务用车规范使用。

——公务用车平台运营中的现实困境。基于公务用车平台的公务用车信息“一张网”建设取得了显著成效，但背后仍隐藏诸多问题，公务出行精准治理程度依然偏低，技术赋能的公务出行治理逻辑重构依然呈现“碎片化”特征。

统一标准与实际差别之间的矛盾。从国家到地市等不同层级政府与部门，都制定了一系列关于公务用车管理与公务出行保障的各项规章制度与管理办法，这些文件对公务用车的一些基本问题、底线问题进行严格把控。但由于各地区实际差异较大，运营实践中依然存在统一标准与具体实际之间的矛盾。

集中管理与资源分散之间的矛盾。公务用车管理只有集中，才能整合资源、优化配置、降低成本、提升服务保障水平。目前，就车辆管理而言，统一程度好于集中程度，县级层面实现了集中派遣使用车辆，省市两级集中程度较低。虽然平台已具备统筹调度的功能，但由于车辆和驾驶员分散到各部门，加之，相应配套机制还不健全，一定程度上阻碍了公务用车的集中统筹调度管理。

公务出行需求与保障资源供给不平衡不充分之间的矛盾。这一矛盾主要表现公务出行应急保障力量建设滞后，基层公务出行供给与需求矛盾突出，行政执法用车编制资源不足，公车编制核定、车型配备不科学，公务出行相关支持政策不配套等。

传统管理思维与数据价值挖掘的矛盾。依托于公务用车平台产生的公务出行数据呈现爆发增长、海量聚集、多源异构的特征。但是这些大数据本身并不会支撑公务出行的精准治理，只有通过挖掘海量数据背后的价值，才能辅助公务出行决策。但实际管理与运行中，仍然以传统的数据统计思维为主，尚未挖掘公务用车平台背后的海量数据的高价值，更缺少将挖掘出来的、具有数据价值的海量数据应用于管理决策中的技术与方法。

大数据时代公务出行精准治理逻辑重构的完善路径

技术赋能的新逻辑带来了公务出行精准治理的逻辑重构，提供公务出行治理的精准性、动态性与实时性，促进公务出行治理的资源整合与体系健全。基于公务出行精准治理视角，创新公车改革实践路径。

紧跟发展趋势，加强公务出行精准治理顶层设计。一要构建公务出行大数据服务生态体系。紧跟经济社会数字化发展趋势，积极融入政府数字化和数据云建设，对公务出行组织架构、业务流程、制度机制、保障体系等方面进行全面梳理，打破数据壁垒和数据孤岛，实现数据的集中收集、集中管理与按需共享，形成标准、规范、科学的公务出行大数据服务生态体系。二要推动公务出行从粗放管理向精准治理转变。技术作为一种解蔽方式，技术赋能视角下公务出行精准治理通过公务用车平台产生大量数据，通过对这些数据进行关联分析与价值挖掘从而形成一系列公务出行治理“知识”，这些“知识”用于公务出行治理决策中，最终将信息技术同治理系统相融合，形成技术与公务出行治理相互联系、相互影响的整体系统。为此，要秉持创新、协调、绿色、开放、共享理念，以规范化为前提，系统化为保证，数据化为标准，信息化为手段，提升公务出行精准治理体系和治理能力现代化水平。三要建立公务出行集成共享数字化平台。按照“任何系统都是不同因素共同作用的结果”这一论断，公务出行精准治理的本质是物联网、大数据、人工智能等新兴信息技术融入、渗透到公务出行治理各环节、各流程的具体体现。因此，要加强公务出行数据治理，运用物联网、大数据、人工智能等新兴技术激活“沉睡”数据，使数据真正赋能决策，推动公务出行改革创新，提升公务出行保障水平和公务用车管理效能。

转变思维理念，推进公务用车平台管理高质量发展。一是树立资源共享，集中管控理念。大数据背景下的共享理念，让管理聚焦于“管理权”而非“所有权”。公务出行精准治理可以借鉴“共享”理念，对分散资源实现“共享”“集中管控”。该理念强调公务用车集中统一的核心是数据的集中统一，树立这一理念有利用解决当前公务保障资源供给不平衡不充分，集中管理与资源分散之间的矛盾。二是树立行业联动，数据治理的理念。强化数据赋能决策的理念，推动公务用车管理从传统的“业务经验驱动”向“数据量化驱动”转型，从以往的主观分析和预判变成基于数据分析和精细化管理。三是树立厉行节约，反对浪费理念。贯彻这一理念，要求把有限的公务出行保障资源用到真正需要的地方，有利于不断提升公务用车管理平台应用水平，有利于防止“车轮上的腐败”，推进节约型机关建设。

突出工作重点，健全公务用车平台执行的配套体系。公务用车平台的最大的优势在于“集中”，而实际中最难实现的也是“集中”，这不仅要涉及不同层级不同部门之间的“集中”，还涉及省市县不同层级、不同部门的“集中”，这种高度复杂性使得基于公务用车平台的公务出行精准治理具有复杂性与系统性，因此需要着力厘清职责边界，进一步建立健全相关政策法规，完善政策标准体系。在区县公务出行保障资源集约管理的基础上，推进省市保障资源集约管理，提升保障资源利用率和管理效能。按照“一平台、一张网、一个库”的发展目标，完善互联互通的公务用车管理平台，实现对公务出行全领域全流程信息管理，提高公务出行精准治理基础。

加强数据治理，深度挖掘公务用车平台海量数据价值。随着公务出行精准治理与新兴信息技术的深度融合并演化成新的治理生态，组织以及个人对公务出行的基本认识也会发生变化甚至是颠覆性变革，而这种变革性认识也从技术层面转移到治理层面。因此，需要充分利用公务用车平台已有数据基础，实现数据关联与数据挖掘，以数据关联实现公务出行保障的多维度分析，以数据挖掘辅助公务出行保障效能决策，为技术赋能视角下公务出行精准治理的制度优化与创新提供条件与基础。针对当前情况，要尽快出台公务用车管理行业数据标准，建立完善行业考核量化指标体系，加强公务用车平台应用升级，完善以大数据为基础的智能监测监管和决策辅助系统，赋能公务出行精准治理。

作者：周昊（四川省机关事务管理局）、周锐（四川大学公共管理学院博士）